以PSC视角看海事安全管理中的集装箱强制称重问题

2017-08-04

   1 VGM条款出台的背景及相关规定
  长期以来,没有如实申报集装箱重量被认为是导致诸如“Annabella”轮集装箱倾倒、“MSC Napoli”轮搁浅断裂等事故的重要原因。这些事故引起了国际海事组织(IMO)对未如实申报集装箱货物重量所导致的集装箱超载问题的关注。
  2008年,世界航运理事会(WSC)和国际航运公会(ICS)呼吁通过国际立法来要求集装箱在装载上船前必须在港口码头称重,并先后发布《海运集装箱安全运输最佳实践指导》和《发货人和装箱人的行业指导》2个导则,号召业内抵制超负荷集装箱,确保称重数据真实可靠,然而因为缺少像国际公约立法那样的强制力作为保障,这些目标只能寄希望于托运人的诚信来实现。
  2010年,荷兰海事研究院提交给IMO的研究项目报告中提及包括准确申报集装箱货物重量等数项防止集装箱灭失的建议,在航运界引起极大反响,要求进行相关专门立法的呼声再次高涨。
  2012年,在伦敦召开的第17次IMO危险货物、固体货物和集装箱分管委员会(DSC)会议对集装箱称重问题进行了详细讨论,制定了《SOLAS公约》(Ⅵ-2)修正案草案(以下简称“新规”),出台集装箱强制称重(VGM)条款,明确托运人必须承担验证集装箱重量这一公约要求的强制性法律责任,并提供两种集装箱称重验证方法,于2016年7月1日起正式生效实施,但在2016年7月1日新规生效前装载上船、在7月1日后运输到卸货港的集装箱不受此限,IMO考虑到新规实行初期可能出现的文件、沟通、VGM信息共享方面的问题,给出3个月的宽限期,要求港口国当局在过渡期间执行实际且务实的政策。
  2 新规对航运业各相关方的影响
  2.1 托运人(货主)及其代理
  通常,托运人因没有称重设备而需委托对其货物或集装箱进行称重,因此,托运人面临两方面的额外费用,一是增加的运费,二是新增的称重费用。具体增加的费用尚无法估算,但我国作为出口大国,新增的称重支出对我国托运人是有较大影响的。
  2.2 承运人(船方)及其代理
  之前承运人对集装箱无称重申报的要求,也没有能力在船上加装称重设备,并且船上已经具备调整船舶稳性的设备,对承运方来说,称重设备显得多余。作为主要受益方,新规的实施给船方带来两方面好处,一是船舶安全更有保障,二是增加运费收入。
  2.3 港口码头
  目前,国内主要港口码头在进港闸口均配有称重设备(电子汽车衡),但绝大多数港口码头在集装箱进闸时并不会对其进行称重,而是由托运人向码头方提供包含货物重量的运输单据(注有集装箱总重),码头方直接将运输单据注明集装箱总重报送承运人,承运人依此重量作为装船时的配载依据。通常,只有在承运人或行政机关要求下,码头方才会代为称重。之所以这样运作是因为如果由码头方承担集装箱称重的责任,码头方的称重设备会因密集使用而损耗严重,维修、维护成本也将大大增加;此外,如果每个进港集装箱都要称重的话,还会严重影响货物进港效率。
  3 PSC检查中发现的VGM问题
  自新规正式生效以后,笔者在PSC日常检查中发现以下问题:
  (1)新规宣传培训不到位 笔者曾在一艘国际知名航运公司的船上就船方如何落实新规要求询问该船的船长、大副,可船长、大副对新规的实施情况一无所知。在笔者出示《SOLAS公约》相关条款后,对方才表示接受和理解。此类问题虽然较为少见,但也提醒我们即便是知名航运大公司也会存在对旗下船队宣贯培训不到位的问题,所以在PSC日常检查中应加大对刚生效公约条款的宣贯检查力度,要求船公司对所属船舶做好相关教育培训工作,确保责任船员(特别是船长)对VGM要求的及时了解并在工作中切实落实公约要求。
  (2)船方缺少符合新规的运输单 发现船方无法提供包括经核实的载货集装箱毛重且由托运人或其授权人电子签名确认的运输单证。新规要求:包含VGM信息的运输单证必须有托运人或其授权人签名,若是以电子数据交换方式的交付则签名可以用电子签名或由被授权人的大写字母签名所替代。实践中很少使用纸质单证,多是由船公司通过电子数据交换(EDI)或电子数据处理(EDP)等提供船舶电子数据,船舶的EDI或货物配积载系统将收到的VGM信息用于船舶配积载计划。
  (3)船长未能严格履行新规要求 公约实际只是要求船长对托运人及代理人或船公司报送过来的运输单证进行形式审核即可,即只要包含完整的VGM信息且有托运人或其授权人签名确认即可。对于托运人未提供VGM信息的集装箱,船长有权拒绝装船,这既是新规赋予船长的权力,也是履约义务。然而在实践中迫于目前低迷的航运市场环境,有些船长对这个基本的形式审查也未能做到。
  4 措施建议
  4.1 完善法规,杜绝瞒报谎报行为
  国际公约的良好推进和实施离不开缔约国相关立法的保障,即海事国际公约转化为国内法。《海牙-维斯比规则》及我国《海商法》等都有涉及托运人申报货物重量的规定,但这些公约和国内法律只规定了货物重量申报的责任归属,并没有就如何保证重量信息的准确性作出具体规定。新规是赋予了船方和港口码头方权力去拒绝未经称重的集装箱上船,但在目前航运市场持续低迷的大背景下,码头方、船方和托运人这三方已成为利益共同体,较难通过自律来实现新规要求。海事管理部门在实践中对没有如实申报VGM信息的行为,缺少相应的行政处罚手段,无法取得很好的执法效果。建议参照《危险化学品安全管理条例》修改《海上交通安全法》,对“托运人未如实申报VGM信息”的行为进行行政处罚。    4.2 引入诚信管理制度
  近年来,交通运输部海事局和上海海事局在诚信管理制度建立上进行了很多有益探索,如交通运输部海事局制定发布的《船舶载运危险货物和集装箱装箱诚信管理办法》《航运公司安全诚信管理办法(试行)》,上海海事局制定发布的《上海海事局安全与防污染诚信管理办法(试行)》等,均取得了不错的管理效果和良好的社会反响,因此,建议将托运人(及代理人)的行为纳入诚信管理,建立货主黑白名单制度,营造守信者得便利、失信者受惩戒的健康环境和良好氛围。
  4.3 加强船公司、码头及船舶三方信息流转及监控
  新规要求托运人足够早地向船长或其代表及码头代表提供载货集装箱的经核实毛重信息,最好是通过EDI或EDP等电子方式提供,以便制定和实施船舶积载计划。实践中,由于运输合同是托运人与航运公司签署的,而不是托运人与码头方,托运人可能会向航运公司提交经核实的载货集装箱毛重,以履行其在《SOLAS公约》下的职责。这时,航运公司有责任在装船之前将经核实的载货集装箱毛重信息提供给码头方代表。相似地,托运人也可以在将集装箱运到码头设施装船前将经核实的毛重信息提交给码头方。而对于合作航线而言,各合作方和舱位使用人有义务将经验证的货重信息及时发送给码头方和船公司以确保船舶配载顺利完成。无论哪种情况(单一航线或非合作航线)采取何种数据交换方式(EDI或EDP),一是需要对现有数据交换系统进行改造升级以满足新规要求的同时载入VGM信息和托运人(或授权人)的电子签名信息;二是要对三方信息流转程序通过商业合同的形式予以确定和规范,各主管机构可以通过抽查的方式予以适当监控,这也是IMO提请港口当局在过渡期需解决和予以关注的重要方面。
  4.4 完善第三方称重验证服务体系
  新规提供了整体称重和累计称重两种称重方法,这两种方法各有利弊。2013年交通运输部海事局主导的“新规对我国集装箱便利运输的影响及履约对策项目”研究结果表明:托运人(货主)、船公司(承运人)以及码头代表(第三方)均趋于使用整体称重法,原因在于累计称重法涉及的环节多、过程长,从而出现误差的几率大大增加,且有些货物种类诸如粮食等也并不适合累积称重。考虑到在集装箱没有施以铅封之前,托运人是可以随意改变集装箱内的货物装载的,只有待封箱后,该载货集装箱的毛重才能固定下来,这时候的称重才有意义。
  笔者认为,新规要求的“声明经核实的载货集装箱毛重的文件应由托运人正式授权人签字确认”在国内立法过程中应改成“声明经核实的载货集装箱毛重的文件应由经主管部门授权的相关机构负责人签字确认”,理由是如果仅仅只是要求托运人提供该类文件,这与目前各国法律及航运惯例通行的要求托运人如实上报货物品名、重量等没有什么两样,已经存在的做法和规定没有必要再在公约中重复规定。正是很多货主的不诚信导致了载货集装箱超重现象严重进而引发船舶安全事故,这也是我们今天讨论载货集装箱毛重验证的原因所在。既然如此,主管部门应本着安全和便利运输的原则,有必要引入相关称重标准和明确准入条件,对符合要求的第三方进行授权,完善经授权的第三方称重验证服务体系,鼓励建立集装箱称重验证管理体系,对各要素和环节进行闭环管理,确保VGM信息的真实有效。